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La Loi de Financement de la Sécurité Sociale 2025 : otage malheureux d’une crise politique

Pacte civique

Article rédigé par l’Atelier démocratie du Pacte civique le 10 avril 2025

 Avertissement et introduction

Le Pacte civique, dans le cadre de l’activité de son atelier Démocratie-Observatoire citoyen de la qualité démocratique (D-OCQD), conduit des évaluations sur la manière dont les politiques publiques sont mises en œuvre en France et, plus largement, comment les principes actifs de la démocratie y sont respectés. Sur la base d’une méthodologie qui lui est propre (approche distanciée et documentée des événements politiques, en marge appropriée du commentaire médiatique, cotation de politiques publiques par attribution de drapeaux de 4 couleurs différentes), il publie des notes et études d’actualité et des ouvrages sur les politiques publiques qu’il a observées.

La présente note sur les conditions d’élaboration de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2025 se situe dans cette perspective.

Comme chaque année depuis 1996, le Parlement est appelé à se prononcer sur l’équilibre financier des comptes de la Sécurité Sociale selon des règles et dans des délais précisément définis (cf annexe1).

L’adoption de la Loi de Financement de la Sécurité Sociale 2025 s’est effectuée dans un contexte politique et de procédure inédit. L’absence de majorité absolue a nécessité la recherche de compromis politiques qui se sont révélés difficiles. De ce fait, l’adoption de la Loi de Financement de la Sécurité Sociale 2025 s’est déroulée en deux temps : une première version a été rejetée entrainant la chute du gouvernement en décembre 2024, une deuxième version, issue de la première mais amendée, a été adoptée en février2025, moyennant le recours à l’article 49.3 de la Constitution.

L’objet de l’analyse qui suit est de décrire le processus d’adoption et le contenu de la LFSS 2025 et d’en faire un examen critique et distancié.

1         Le processus chaotique du vote de la LFSS 2025

Suite à la dissolution de l’Assemblée Nationale prononcée le 9 juin 2024, le Président de la République a demandé au gouvernement démissionnaire d’expédier les affaires courantes. Un nouveau premier ministre, Michel Barnier, n’a été nommé que le 5 septembre. Rappelons que le Projet de Loi de Financement de la Sécurité Sociale (PLFSS) devait être déposé avant le 15 octobre (voir annexe1), d’où une élaboration du PLFSS en 5 semaines.

1.1        Le PLFSS d’octobre 2024

1.1.1        Son déroulement

Le 10 octobre 2024, le PLFSS a été présenté au Conseil des ministres et transmis à l’Assemblée Nationale le jour même.

L’Assemblée Nationale n’est pas parvenue au bout de l’examen du texte en première lecture dans le délai de 20 jours imposé par l’article 47-1 de la Constitution.

Le gouvernement a donc transmis au Sénat le projet de loi dans sa version initiale. Le 26 novembre 2024, le Sénat a adopté, avec modifications, le projet de loi en première lecture.

 Le 27 novembre, députés et sénateurs ont trouvé un accord en commission mixte paritaire sur un texte final.

Le 2 décembre 2024 le Premier ministre a eu recours à l’article 49.3 de la Constitution pour faire adopter sans vote la version finale du PLFSS par l’Assemblée nationale.

Le 4 décembre 2024, les députés ont adopté la motion de censure déposée. En conséquence le PLFSS est considéré comme rejeté.

1.1.2        Son contenu

« La situation de nos finances publiques est grave. Le déficit pourrait atteindre 7 % du PIB en 2025 si nous n’agissons pas dès aujourd’hui.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) que nous présentons aujourd’hui marque une étape importante dans le retour progressif à l’équilibre de nos comptes sociaux. »

C’est ainsi que débute le projet de loi de financement de la Sécurité Sociale présenté le 10 octobre au conseil des ministres.

Traditionnellement, le PLFSS présente l’ensemble des mesures retenues en matière de santé, de vieillesse, concernant la famille… et se termine par la présentation des comptes de la Sécurité Sociale compte tenu des projets présentés.

Le PLFSS 2025 version octobre 2024 affirme d’emblée son objectif : contribuer au redressement des comptes publics touten préservant le modèle français de prévention sociale, en confirmant les engagements passés et en poursuivant la mise en œuvre des chantiers structurels.

A ce titre, il entérine :

Pour compenser ces dépenses supplémentaires :

Cette modération des dépenses serait notamment obtenue grâce à plusieurs mesures parmi lesquelles le relèvement de 10 points du ticket modérateur sur les médecins et sages-femmes[2] (1,1 Md€), la baisse du plafond de prise en charge des indemnités journalières[3] (0,6 Md€), les plans de maîtrise du prix des produits de santé et de leur volume (1,2 Md€) et l’optimisation des achats à l’hôpital (0,6 Md€).

Après examen par le Sénat et suite à la commission mixte paritaire, le PLFSS intègre un ONDAM à 263,6Md€ (soit 300 M€ de moins et donc une progression de 2,4%) ; la diminution impute les soins de ville sous forme de « mesures complémentaires de modération de la dépense et d’efficience », qui devront notamment passer par décret. 

La hausse du ticket modérateur est limitée à 5 points au lieu de 10. Une taxe « soda » sur les boissons sucrées et une taxe « lapin » visant à sanctionner les patients n’honorant pas leur rendez-vous sont instaurées.

La CMP n’a pas retenu la hausse du prix de paquet de cigarettes. La fiscalité sur les paris  en ligne est accrue.

Après examen par le Sénat et suite à la commission mixte paritaire, toutes les pensions sont augmentées le 1er janvier 2025, à hauteur de 0,8%. En outre, ceux qui perçoivent une retraite inférieure au niveau du smic bénéficient d’une deuxième majoration de 0,8% le 1er juillet 2025, pour que leur pouvoir d’achat soit préservé.              

Après examen au Sénat et suite à la commission paritaire, les allègements de réduction de charges se limitent à 1,6Md€. La proposition du Sénat de 7 heures de travail non rémunérées a été abandonnée en CMP.

Au total, le PLFSS présenté en octobre 2024 au conseil des ministres prévoit 14,8Md€ de moindres dépenses par rapport à un scénario tendanciel.

1.1.3        Le PLFSS d’octobre 2024 en chiffres

PLFSS : dépenses par branches des régimes obligatoires de base et du FSV 2020-2027 (en Md€), à périmètre courant
Dépenses (Md€)201920202021202220232024*2025*2026**2027**
Maladie218,1240,3235,4242,2243,9253,6260,8268,3276,2
AT+MP13,613,613,916,215,416,017,017,418,2
Vieillesse241,3246,1250,5263,3275,1293,7300,2309,3318,6
Famille49,950,048,951,455,757,959,761,462,8
Autonomie  32,635,237,640,042,444,045,7
FSV18,819,119,319,519,320,621,321,921,6
ROBSS + FSV509,7536,9567,3592,1610,7643,4661,5681,4701,6

* Prévision     **Projection

PLFSS : recettes par branches des régimes obligatoires de base et du FSV 2020-2027 (en Md€)
Recettes (Md€)201920202021202220232024*2025*2026**2027**
Maladie216,6209,8209,4221,2232,8239,0247,4254,2262,0
AT+MP14,713,515,114,516,816,717,117,017,6
Vieillesse240,0241,2249,4259,4272,5287,4297,1307,6315,9
Famille51,448,251,853,356,858,359,760,963,0
Autonomie  32,835,437,040,942,042,043,9
FSV17,216,717,720,320,421,422,022,823,5
ROBSS + FSV508,0497,2543,0572,5600,0625,3645,4663,6684,3

* Prévision     **projection

PLFSS : soldes par branches des régimes obligatoires de base et du FSV 2020-2027 (en Md€)
Soldes (Md€)201920202021202220232024*2025*2026**2027**
Maladie-1,5-30,5-26,1-21,0-11,1-14,6-13,4‑14,2‑14,3
AT+MP1,1-0,11,31,71,40,70,2‑0,4‑0,6
Vieillesse-1,3-4,9-1,1-3,9-2,6-6,3-3,1‑1,7‑2,7
Famille1,5-1,82,91,91,00,40,0‑0,50,2
Autonomie  -0,30,2-0,60,9-0,4‑1,9‑1,8
FSV-1,6-2,5-1,51,31,00,80,70,91,9
ROBSS + FSV-1,7-39,7-24,7-19,6‑10,7  ‑18,1  ‑16,1  ‑17,7  ‑17,2  

* Prévision **projection

Le PLFSS prévoit un solde négatif de 16,1Md€, essentiellement causée par la branche maladie (déficit de 13,4Md€ bien supérieur au déficit d’avant Covid) et dans une moindre mesure de la branche vieillesse (déficit de 3,1Md€)

In fine, suite à la Commission Mixte Paritaire, le déficit est de 18,3Mds au lieu des 16,1Md€ du PLFSS.

1.1.4        Conclusion du processus d’examen du PLFSS

Pour des raisons diverses (qui ne concernent pas, au premier chef, le contenu du PLFSS), les groupes parlementaires de l’opposition (Nouveau Front Populaire ou Rassemblement National) n’étaient pas disposés à voter un texte proposé par le gouvernement Barnier. D’où la nécessité pour ce dernier d’avoir recours à l’article 49.3 de la constitution pour adopter le texte issu de la commission mixte paritaire sans vote de l’Assemblée Nationale.

Il en est résulté le dépôt d’une motion de censure par le NFP :

« ….S’il était mis en œuvre, ce budget de la sécurité sociale aggraverait les difficultés que vivent les Françaises et les Français au quotidien : fermeture des services d’urgence, pénuries de médicament essentiels, désertification médicale, hausse du renoncement aux soins pour raisons financières, Ehpad et hôpitaux publics à bout de souffle, dérives de la marchandisation du secteur des crèches… Le gouvernement et les députés qui le soutiennent sont restés obtus et dans la défense acharnée d’une politique pourtant sanctionnée dans les urnes….  

L’adoption d’amendements des groupes du Nouveau Front Populaire lors de l’examen du texte à l’Assemblée nationale a démontré qu’il était possible de trouver les ressources pour répondre aux besoins sociaux et de santé. Ce sont près de 17 milliards d’euros de recettes supplémentaires prélevées sur les plus riches qui ont été adoptées, soit le montant du déficit des régimes obligatoires de la sécurité sociale prévu par le gouvernement pour l’année 2025….

Alors qu’une large majorité de nos concitoyennes et concitoyens a fait le choix du barrage à l’extrême droite lors des élections législatives, le Premier ministre a cédé à leurs plus viles obsessions, avec une nouvelle loi immigration, qui poursuivrait la faillite morale et politique de l’année dernière et une remise en cause de l’Aide Médicale d’État, qui apporte humanité et dignité à ceux qui foulent notre sol et est une mesure essentielle pour tous de santé publique… »

La motion de censure a été votée le 4 décembre  par le NFP et par le Rassemblement National et ses alliés de l’UDR (malgré la diatribe-« les plus viles obsessions »- contre l’extrême droite contenue dans le texte). En conséquence le premier ministre Michel Barnier a présenté sa démission au Président de la République et la LFSS issu de la CMP  n’a pas été adoptée.

1.1.5        Quels enseignements à tirer ?

Emmanuel Macron a fait le choix de nommer un premier ministre issu du rang de la droite alors que, suite aux résultats des élections législatives, c’est le NFP qui était arrivé en tête. D’où une opposition de principe du NFP à ce gouvernement.

Le gouvernement Barnier s’est tourné vers le Rassemblement National pour éviter la censure, en répondant positivement à certaines de ses revendications. Mais cela n’est pas apparu suffisant aux yeux de Marine Le Pen.  Michel Barnier espérait la « bienveillance » du Rassemblement National, il ne l’a pas eue.

C’est donc un échec politique cinglant où chacun a sa part de responsabilité : position du Président à ne pas tenir compte des résultats des élections, position du « bloc central » à ne pas vouloir remettre en cause sa politique économique, absence de volonté de la part des oppositions de gauche à rechercher des compromis, volonté du RN de faire monter les enchères et de démontrer son pouvoir de nuisance.

Compte tenu du déficit budgétaire de 6,1% du PIB en 2024, tout le monde s’accorde pour dire qu’il faut réduire ce déficit. A quelle vitesse ?  Par une réduction des dépenses ? Par une augmentation des recettes ? et qui doit y contribuer ?

Le choix du gouvernement Barnier était de taper fort (peut-être pour mieux « lâcher » durant les débats au Parlement) et de mettre à contributions un peu tout le monde : un peu les malades (augmentation du ticket modérateur, 3 jours de carence dans la fonction publique en cas d’absence maladie, baisse des Indemnités journalières) un peu les retraités (décalage de l’indexation des retraites au 1er juillet), un peu les entreprises (réduction faible des allégements de cotisations sociales).  Mais ceci conduit à mécontenter tout le monde faute de voir où sont les priorités, autres que « réduire les déficits ».

De fait, le PLFSS initial (encore moins le projet issu de la CMP) ne permettait pas de répondre aux problèmes de santé, notamment à ceux de l’Hôpital public. L’avis du comité d’alerte[5] sur l’évolution des dépenses d’assurance maladie du 30 oct 2024 est clair :

« Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 fixe un objectif ambitieux de ralentissement de l’évolution des dépenses relevant de l’ONDAM. Il s’accompagne de risques élevés de dépassement s’agissant des dépenses de soins de ville et de soins en établissement de santé. Malgré la baisse des prix de l’énergie et la remontée progressive de leur activité à son niveau de l’avant « Covid », le point de fuite majeur de l’ONDAM lié au déficit des établissements publics de santé pourrait perdurer en 2025. »

Le choix fait d’augmenter le ticket modérateur et donc d’augmenter la participation des mutuelles contribuait à une tendance à « privatiser ou financiariser » la santé », sans le dire et sans en débattre clairement.

Le PLFSS ne répondait pas davantage aux problèmes liés au financement de la grande dépendance.

Enfin, il entérinait la réforme des retraites refusée par une majorité de Français. Il était donc difficilement acceptable par le Parlement

1.2 Le PLFSS de février 2025

1.2.1        Le processus d’adoption

Exit le gouvernement Barnier, voilà le 13 décembre 2024 le gouvernement Bayrou !

Le texte issu de la Commission Mixte Paritaire ayant été rejeté par l’Assemblée Nationale, c’est le texte adopté par le Sénat le 8 novembre 2024 qui devient la base de discussion auprès des parlementaires. Le gouvernement ayant choisi de le faire approuver par l’Assemblée Nationale en ayant recours au 49.3, il peut y introduire les amendements de son choix.

Le 10 février, la France Insoumise dépose une motion de censure qui sera rejeté le 12 février, le groupe socialiste et le groupe RN ne l’ayant pas voté, contrairement au vote de décembre 2024.

1.2.2        Son contenu

Le nouveau texte aboutit à un déficit de la Sécurité Sociale de 22,1Md€ au lieu des 16,1Md€ du PLFSS ou des 18,3Md€ du texte issu de la CMP. Voici pourquoi :

Au total, si l’objectif premier du PLFSS était de réduire les déficits, la copie du gouvernement Barnier était meilleure. Par contre, la LFSS adoptée épargne totalement les retraités, adoucit les mesures à l’encontre des employeurs, redonne un peu d’oxygène aux établissements de Santé et ne pèse pas plus sur les malades.

 recettesdépensessolde
 PLFSSLFSSPLFSSLFSSPLFSSLFSS
Maladie247,4246,4260,8261,8-13,4-15,4
Accidents du travail et maladies professionnelles17,117,117,017,00,20,2
Vieillesse297,1296,6300,2304,1-3,1-7,5
Famille59,759,959,759,50,00,4
Autonomie42,041,942,442,6-0,4-0,7
FSV2222,121,321,10,70,9

 

1.2.3        Conclusions

La chute du gouvernement Barnier, survenant après une période de crise politique générée par la dissolution de l’Assemblée et pas les tergiversations du président Macron pour nommer un premier ministre a engendré un sentiment d’inquiétude dans tous les milieux politiques, financiers et sociaux. Provoquer à nouveau la chute du gouvernement en effrayait plus d’un, car elle aurait ouvert une période inédite dans la vie politique française à l’issue inconnue en termes budgétaire et économique.

Le gouvernement Bayrou a su profiter de cette inquiétude :

Cette deuxième séquence d’adoption de la LFSS, bien que toujours marqué par le recours au 49.3 fut plus constructive que la précédente car elle illustre la recherche de compromis permettant la mise en pratique d’un « gouvernement de non-censure » au prix malgré tout d’une non-économie de 6MD€.

Les retraités sont les grands gagnants puisque leurs pensions sont revalorisées au-dessus du taux d’inflation. Si l’effort de redressement des comptes de la Sécurité sociale devait être partagé, ils en sont dispensés.

La branche maladie est un peu mieux pourvue que dans la version initiale, ce qui rassure un peu les professionnels de la santé et les éventuels malades (pas de hausse du ticket modérateur). Mais pas plus que dans la version initiale du PLFSS, on ne voit de directions pour remédier aux insuffisances de notre système de santé : déserts médicaux, manque de généralistes, délais importants pour consulter certains spécialistes…Pas plus que dans la version initiale, on ne résout pas le problème de la dette des hôpitaux (850ME en 2024), ni celui du financement des revalorisations des salaires des soignants (plan Ségur)

Si l’objectif premier de la LFSS était de participer à la réduction des déficits, il est clair que le résultat n’est pas à la mesure du défi annoncé.

De l’avis de tous, y compris du gouvernement, la LFSS adoptée n’est pas une bonne loi, mais elle a le mérite d’exister et d’acter, sur cette séquence, un compromis Gouvernement-Parlement.

Mais la prudence s’impose : le déséquilibre pourrait être in fine plus important que prévu si par exemple les hypothèses de croissance ou d’évolution de l’emploi se révélaient trop optimistes. Les recettes ne seraient pas alors au rendez-vous.

L’adoption de la LFSS fut en 2025 un long parcours tortueux ; il en sera certainement de même dans les années à venir, sauf qu’il deviendra de plus en plus difficile de ne chercher qu’à modérer  les dépenses alors que les besoins en matière de santé ne feront que croître avec le vieillissement de la population.

La LFSS, sur la base d’une progression-peu probable- du PIB de 1,5%, d’une inflation de 1,75% et d’une progression de l’ONDAM de 2,9% (contre 3,4% cette année) indique que le déficit de l’ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociales (donc hors fonds de solidarité vieillesse) passerait de 19Mds en 2024 à 23Mds en 2025 et à 27,4Mds en 2028.

2         Quelle évaluation de l’adoption de la LFSS

2.1        La LFSS est-elle en adéquation avec le programme du Président Candidat ?

Bien évidemment, en 2022, personne ne s’attendait à ce que le déficit de la France dépasse les 6%[6] en 2024. Le problème de la dette n’était pas alors le premier sujet pour la classe politique, d’autant que les taux d’emprunts étaient faibles voire quasiment nuls, ce qui n’est plus le cas.

La politique économique du Président est une politique de l’offre basée sur une diminution des charges des entreprises avec une volonté d’augmenter le pouvoir d’achat des Français par une réduction des prélèvements fiscaux.

Le Gouvernement Bayrou (comme celui de M. Barnier) a cherché à minimiser l’impact sur les entreprises (faible réduction des allègements de charges) et à peu pénaliser les ménages (malgré les taxes sur les boissons sucrées, la diminution du plafond des indemnités journalières, mais pas d’augmentation du ticket modérateur).

 En ce sens, la philosophie économique du Président Macron est préservée.

2.2        La LFSS marque-t-elle un progrès par rapport aux valeurs du Pacte Civique : créativité, sobriété, justice, fraternité ?

Le moins que l’on puisse dire, c’est que la LFSS n’a pas fait preuve de créativité dans son contenu : elle s’est contentée de poursuivre les orientations passées en veillant à ce qu’elles ne coûtent pas trop chères. Aucune imagination pour trouver des recettes nouvelles ; recours au « bon vieux rabot » pour réduire l’évolution des dépenses.

En matière de justice, notons que les retraités, quelles que soient leurs pensions, ne sont pas touchés et apparaissent comme des privilégiés dans le contexte économique difficile actuel. Il vaut mieux « être retraité et en bonne santé » que « salarié pauvre et malade ».

Il est donc difficile de voir dans la LFSS un progrès dans la créativité et dans la justice sociale.

2.3        La méthode de gouvernement a-t-elle été satisfaisante en regard de la gestion du quotidien, de la gestion des imprévus, de la gestion des crises, et de l’éthique de l’action publique ?

Les gouvernements Barnier et Bayrou ont hérité d’une situation politique instable (absence de majorité parlementaire liée à la tripartition de l’Assemblée Nationale issue des élections législatives consécutives à la dissolution du 9 juin 2024), d’une situation économique inquiétante (déficit record de 6,1% du PIB en 2024) et d’un contexte social tendu (la réforme des retraites n’est toujours pas soldée politiquement et socialement, le pouvoir d’achat stagne voire recule).

Dans ces conditions, le gouvernement Bayrou en lançant des concertations avec l’ensemble des groupes parlementaires a finalement réussi à trouver des adaptations du texte proposé par le Sénat qui a permis d’éviter la censure et l’adoption de la LFSS.

Il réouvre la concertation avec les partenaires sociaux en proposant à ces derniers « un conclave » pour se mettre d’accord sur une éventuelle modification de la réforme des retraites. Avec, comme point de départ, un diagnostic objectif effectué par la Cour des Comptes sur les déficits à venir à court et moyen terme.

 Pour cet exercice d’équilibriste et cette attention portée aux partenaires sociaux, le gouvernement Bayrou mérite

2.4        L’action gouvernementale a-t-elle répondu aux besoins à long terme de notre société et a-t-elle contribué à résoudre les faiblesses structurelles de notre pays ?

Il est clair que la LFSS ne résout aucun problème de santé publique à court terme. Les actions engagées dans le passé vont se poursuivre, en attendant d’éventuelles réformes si des jours meilleurs (politiques, financiers) se présentent.

 Il convient de noter que les prévisions de déficit pour les années prochaines laissent apparaitre une dégradation des comptes de la Sécurité Sociale qui sera difficilement acceptable et donc nécessitera, un jour ou l’autre, de repenser le financement de la protection sociale.

Pour cet attentisme (en partie excusable compte tenu de la nécessité de disposer d’un budget dans des délais très courts), le gouvernement Bayrou mérite

Annexe 1

1.     Pourquoi une Loi de Financement de la Sécurité sociale ?

La loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) existe depuis 1996. L’article 34 de la Constitution stipule que les lois de financement de la sécurité sociale « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses ».

Le Projet de Loi de Finance et le PLFSS sont présentés et votés en même temps mais ne sont pas de même nature : la Loi de Finances  fixe le budget de l’Etat pour l’année à venir (dépenses et recettes), et la loi de Financement de la Sécurité Sociale (LFSS) a vocation à maîtriser les dépenses sociales et de santé, mais n’a pas de portée budgétaire contraignante. 

Ainsi, depuis 1996, le Parlement a un droit de regard sur l’équilibre financier de la Sécurité sociale. Il se prononce sur les grandes orientations des politiques de santé et de Sécurité sociale, ainsi que sur leur mode de financement. Mais ce contrôle reste limité. En effet, le Parlement n’a pas le pouvoir de fixer lui-même les recettes de la Sécurité sociale : la LFSS n’autorise pas la perception des recettes, elle ne fait que les prévoir. De même, les objectifs de dépenses, votés par le Parlement, évaluent les dépenses mais ne les limitent pas.

2.     Quelles sont les dépenses concernées par  la  LFSS

La Sécurité Sociale recense 3 régimes sociaux : le Régime Général (RG) qui couvre les salariés du privé et les travailleurs indépendants (soit 88% de la population), et les Autres Régimes de Base (ARB) composés du régime agricole (5% de la population) et des régimes spéciaux (7% de la population). Tous ces régimes reposent sur le même principe : à savoir un régime solidaire. L’ensemble de ces régimes constituent les Régimes Obligatoires de Base de la Sécurité Sociale (ROBSS).

On distingue cinq types de risques, qui déterminent les six branches de la Sécurité Sociale :

3.     Comment s’élabore et se vote une LFSS ?

La préparation du PLFSS relève de la compétence du gouvernement. L’article 47-1 de la constitution définit les procédures d’adoption. Dès la mi-avril, la direction de la Sécurité sociale (DSS) élabore le texte, en collaboration avec la direction du Budget et avec les directions du ministère des Solidarités et de la Santé, et en lien avec la Commission des Comptes de la Sécurité sociale (CCSS).

La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’application des lois de financement de la Sécurité sociale. Il publie chaque année au début du mois de septembre un rapport qui analyse l’ensemble des comptes des organismes de Sécurité sociale et rend compte de l’exécution de la loi de financement de l’année précédente.

Le PLFSS doit être déposé par le gouvernement au plus tard le 15 octobre. Puis le Parlement en débat. Il dispose de 50 jours pour se prononcer. En outre, les commissions des Affaires sociales ont créé, en leur sein, une mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale chargée d’assurer le suivi continu des lois de financement.[7]

 L’Assemblée nationale dispose d’un délai de 20 jours pour examiner le texte en première lecture. Si l’examen du texte n’est pas terminé au bout de 20 jours, le Gouvernement transmet le texte au Sénat sans qu’il ait été adopté par l’Assemblée nationale. En première lecture, le Sénat dispose d’un délai de 15 jours. Au total, le Parlement doit se prononcer dans les 50 jours.

Si, à l’issue de la première lecture, les deux assemblées ne se sont pas mises d’accord sur l’ensemble du texte, le Gouvernement peut demander la réunion d’une commission mixte paritaire (CMP) chargée d’élaborer un texte de compromis. Si la commission parvient à un accord, le texte qu’elle a adopté est soumis au vote, en séance plénière, de chacune des deux assemblées. Si le texte de la CMP est rejeté, le projet de loi est examiné en nouvelle lecture par les 2 assemblées. En cas de désaccord persistant, le Gouvernement a alors la faculté de donner le dernier mot à l’Assemblée nationale.

La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), comme la loi de finances (LF), peut être adaptée en cours d’année par une loi rectificative.

Annexe 2

Méthodologie des drapeaux

La présente annexe vise à présenter la méthodologie mise en place par l’Atelier Démocratie-Observatoire citoyen de la qualité démocratique (OCQD) pour apprécier le caractère démocratique d’un processus de décision.

L’appréciation porte principalement sur la conformité aux engagements du décideur, la qualité de la préparation des décisions, la franchise de la concertation, la clarté de la communication et la sincérité de l’évaluation. La méthode est assortie d’une présentation visuelle : les drapeaux de couleur.

Pourquoi cette méthode ?

Il s’agit d’examiner un processus sous l’angle de la qualité démocratique ; C’est évidemment l’objectif premier. Il s’agit aussi de synthétiser cet examen par une « notation drapeau », qui consiste à attribuer un élément visuel fort – un drapeau coloré – qui manifeste et résume l’opinion issue de cet examen :

La méthodologie décrite ci-dessous a été élaborée pour coter la qualité démocratique d’un processus de prise de décision quel qu’il soit, y compris celui de l’élaboration de la loi. Elle peut s’appliquer à d’autres décisions prises, avec le même objectif qui consiste davantage à privilégier la qualité du processus plutôt qu’à porter un jugement de fond sur la mesure en cours d’évaluation. Les deux aspects sont parfois étroitement imbriqués et la distinction est difficile à opérer.

La notation est une notation « brute » ou « de première analyse » notamment parce qu’elle ne comporte pas de recul temporel et qu’elle ne prend pas en compte des comparaisons avec d’autres processus du même domaine.

Pourquoi 4 drapeaux ?

Le visuel n’est pas l’essentiel de la méthode mais il n’est pas non plus un « gadget » car il assure une expression simple et directe de la qualité démocratique qui repose aussi largement sur un « ressenti ».

On dira très brièvement les raisons de deux choix :

Choix n° 1 : nombre pair ou impair de notations. Il y a plusieurs raisons de faire le choix d’un nombre pair, dont la principale est d’empêcher une notation médiane neutre. C’est le choix pragmatique de l’OCQD, mais ce n’est pas une obligation de principe.

Choix n° 2 : nombre exact de notations 2 ou 4 ou 6 ou plus. 2 est trop brutal et ne permet aucune nuance. À l’inverse 6 ou plus se révèle à l’expérience trop compliqué sans apporter des nuances pertinentes. Il reste donc à prendre 4 notations.

[1] Y compris les conséquences de la nouvelle convention médicale dont le coût est estimé à 1Mds en 2025 et 1,6Mds en 2027 (source Ameli.fr)

[2] Le ticket modérateur passerait de 30 à 40%

[3] Le calcul des IJ ne reposerait plus sur une base de 1,8 SMIC mais 1,4 SMIC

[4] Déploiement accéléré de la « carte Vitale sécurisée »

[5] Créé par la loi du 13 Août 2004 portant réforme de l’assurance maladie

[6] En fait il est de 5,8%

[7] La loi du 13/08/204 relative à l’assurance maladie a prévu, dans son article 38, qu’ « Il peut être créé au sein de la commission de chaque assemblée saisie au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale une mission d’évaluation et de contrôle chargée de l’évaluation permanente de ces lois. » Cette disposition figure aujourd’hui à l’article L.O. 111-10 du code de la sécurité sociale.

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