Article rédigé par l’Atelier démocratie du Pacte civique
Avertissement et introduction
Le Pacte civique, dans le cadre de l’activité de son atelier Démocratie-Observatoire citoyen de la qualité démocratique (D-OCQD), conduit des évaluations sur la manière dont les politiques publiques sont mises en œuvre en France et, plus largement, comment les principes actifs de la démocratie y sont respectés. Sur la base d’une méthodologie qui lui est propre (approche distanciée et documentée des événements politiques, en marge appropriée du commentaire médiatique, cotation de politiques publiques par attribution de drapeaux de 4 couleurs différentes), il publie notes et études d’actualité et des ouvrages sur les politiques publiques qu’il a observées.
La présente note sur les conditions d’élaboration de la loi de finances pour 2025 – dans un contexte et une procédure inédite à tous égards- se situe dans cette perspective. Il s’agit de remettre au centre de la délibération démocratique les valeurs et la méthode du Pacte civique : comment croiser les enjeux de la sobriété, de la démocratie et de la justice sociale pour une meilleure sécurité géo-stratégique, climatique et une solidarité affirmée avec les personnes vivant en France qui en ont le plus besoin.
Comment, dans le malström français, européen et mondial, l’exécutif de notre pays parvient-il, cahin-caha, à échapper à la censure parlementaire, et à la paralysie qui le menace ? Il y réussit pour le moment, mais jusqu’à quand ? Est-ce que la sidérante volte-face des Etats-Unis d’Amérique va changer la donne en France et en Europe qui doivent investir et organiser leur sécurité globale, humaine et climatique.
Voilà ce qui est sous-jacent à cette note budgétaire que propose le Pacte civique (Atelier Démocratie-OCQD) sous la forme d’une chronique dont le titre léger ne doit masquer ni la gravité de la situation ni la lucidité avec laquelle celle-ci doit être appréhendée.
Quelques dates préalables à la chronique :
Le dimanche 9 juin 2024 au soir, le Rassemblement National étant arrivé en tête aux élections européennes avec 31.4% des voix, le Président de la République, contre toute attente, prononce la dissolution de l’Assemblée Nationale.
Le 7 juillet, les résultats des élections législatives conduisent à une Chambre ne dégageant pas de majorité avec 3 blocs principaux : Nouveau Front Populaire : 193 sièges, Coalition présidentielle : 166 sièges, Rassemblement National : 142 sièges, Droite républicaine : 47 sièges.
Le 18 juillet, ouverture de la 17° législature avec élections de la Présidente de l’assemblée Yaëlle Braun-Pivet, du bureau de l’Assemblée Nationale et des membres des Commissions parlementaires.
Entre le 26 juillet, date de l’ouverture des Jeux Olympiques et le 8 septembre, date de clôture des Jeux paralympiques, la vie politique est, de fait, mise en sommeil.
Le 5 septembre, Michel Barnier est nommé Premier Ministre, mais il faut attendre le 27 septembre pour qu’il présente son gouvernement.
La discussion du projet de loi de finances (PLF) a commencé le 21 octobre avec la date butoir du 31 décembre pour sa promulgation.
Le 4 décembre 2024, le vote d’une motion de censure sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) aboutit à la démission du Gouvernement Barnier et à l’interruption des travaux parlementaires sur le projet de loi de finances 2025.
Le PLF a donc été construit dans des conditions difficiles, le Gouvernement ne disposant que d’un mois pour le préparer.
De plus, il doit faire adopter un Budget 2025 par une Assemblée ne disposant pas de majorité en devant faire face à un déficit très important et non prévu.
1-Le contexte dans lequel s’inscrit ce budget
Ce budget s’inscrit dans un contexte de grande incertitude économique et politique
1.1 Le dérapage du budget 2024
Tout au long de l’année, des annonces ont été faites indiquant que les prévisions du budget 2024 ne seraient pas tenues et que le déficit serait supérieur aux 4.4% retenus.
Dès le 7 décembre 2023, une note de la Direction du Trésor de Bercy alerte sur le fait que le déficit 2023 pourrait s’établir à 5.2% au lieu de 4.9%.
Le 16 février, Bruno Lemaire annonçait que le déficit 2024 serait de 5.6% et non plus 5.2%, que la croissance 2024 serait de 1% au lieu de 1.4% prévus. En conséquence, il annonce l’annulation par décret de 10Mds de crédits. Les ministères les plus touchés sont l’écologie, le travail et l’enseignement supérieur. Cette annulation de crédits est insuffisante et Bruno Lemaire propose un projet de Loi de Finance Rectificatif (PLFR) qui est refusé par le Président de la République et par le Premier Ministre.
Le 4 septembre 2024, la commission des Finances du Sénat, au vu des documents transmis par les ministères estime que le déficit 2024 pourrait atteindre 6.1% et c’est sur cette base que sera bâti le budget 2025.
Le 19 novembre, une commission d’enquête menée par la commission des Finances du Sénat donne les explications suivantes au dérapage du déficit
Déficit inscrit dans PLF 2024 : – 4.4%
- Ecart du solde 2023 : – 0.6%
- Ecart sur le taux de croissance : – 0.3%
- Ecart sur les dépenses des collectivités territoriales : -0.5%
- Ecart sur relation PIB et prélèvements obligatoires : – 0.3%
Déficit probable fin 2024 : – 6.1%
Novembre, le Projet de Loi de fin de Gestion PLFG annule encore 5.6Mds€de crédits, mais en rajoute 4.2 pour dépenses supplémentaires : élections législatives, Nouvelle Calédonie, Ukraine…
1.2 Une situation politique très incertaine
Une sidération provoquée par la décision du Président de la République de dissoudre l’Assemblée Nationale
Une composition de l’Assemblée Nationale ne dégageant pas de majorité avec 3 blocs principaux antagonistes.
Un temps très long entre l’élection de la nouvelle assemblée nationale le 7 juillet et la nomination du gouvernement Barnier le 27 septembre du fait de la neutralisation de la période jeux olympiques et paralympiques et de la difficulté à trouver un Premier ministre susceptible de ne pas être censuré et à constituer un gouvernement.
Un temps très court, environ 15 jours pour finaliser un budget devant faire face à un déficit important et non prévu et à faire adopter par une Assemblée Nationale ne disposant pas de majorité
Un premier projet de budget préparé par le gouvernement Barnier qui n’ira pas à son terme suite au renversement du gouvernement
Un second projet de budget préparé par le gouvernement Bayrou bâti sur les bases du premier déjà discuté au Sénat, mais tirant les enseignements de l’échec des débats antérieurs.
L’exercice va s’avérer très difficile
2-Le Projet de Loi Barnier présenté le 11 octobre
Le 11 octobre, 15 jours après leur nomination, les ministres Antoine Armand (Economie) et Laurent Saint-Martin (Comptes Publics) présentent le PLF 2025 qui sera soumis à l’Assemblée Nationale
« La situation de nos finances publiques est grave. La hausse des taux d’intérêt alourdit la charge de la dette pour 2024. Nous devons nous engager résolument et sans tarder sur la voie du redressement. Si nous n’agissons pas, le déficit public pourrait atteindre environ 7% du PIB dès l’année prochaine.
Le projet de loi de finances pour 2025 propose au Parlement un chemin de responsabilité pour y parvenir. Une gestion vertueuse des finances publiques ne pouvant s’inscrire que dans le temps long, ce chemin sera pluriannuel. Si nous voulons ramener notre déficit public au seuil de 3% à l’horizon 2029, il faut d’abord le contenir à 5% en 2025. Cela représente cette année un effort de 60 milliards d’euros, un effort aussi urgent que nécessaire pour renouer avec une trajectoire budgétaire soutenable, qui préserve nos conditions de financement et nous permette à terme de stabiliser, puis de réduire notre endettement »
Les ministres se fixent 4 exigences pour ce PLF
- Préserver la croissance attendue à 1.1% en continuant à soutenir l’innovation et la création d’emplois
- Réduire la dette écologique
- Protéger le pouvoir d’achat des Français
- Assurer la sécurité de nos concitoyens en consolidant les budgets et les effectifs de la Justice, de l’Intérieur et des Armées
Mais ils insistent surtout sur le redressement des comptes publics. Un effort de 60 milliards d’euros sera proposé pour 2025. La baisse de la dépense publique représentera ainsi 40 milliards d’euros, portant les deux-tiers de l’effort de redressement…..Le tiers restant, soit 20 milliards d’euros, sera porté par des contributions fiscales exceptionnelles, temporaires, et ciblées sur les entreprises et les ménages qui le peuvent…
Le PLF est bâti à partir de prévisions macroéconomiques et le choix des niveaux retenus peut influer fortement sur les résultats.
La note estimera si les niveaux retenus semblent objectifs c’est-à-dire voisins de ceux retenus par les grands organismes de prévision.
Elle s’appuiera sur l’avis du Haut Conseil en Finances Publiques qui lui-même a pris en compte les prévisions de divers organismes : OCDE, OFCE, FMI, Banque de France, INSEE…
2-1 Les indicateurs pour bâtir le budget
2-1-1 Taux de croissance du PIB
Le PLF 2024 prévoyait une croissance de 1.4% et la réalisation ne sera que de 1.1% ;
Le PLF2025 prévoit une croissance de 1.1% en ligne avec les prévisions des principaux organismes
Le HCFP considère cette prévision un peu optimiste compte tenu des choix budgétaires entrainant une hausse des prélèvements obligatoires et une baisse de la commande publique.
Le taux de croissance retenu pour 2025 est finalement de 0,9 %. La Banque de France estime de son côté que 0,7% serait plus réaliste.
2-1-2 : Inflation
Le PLF 2024 prévoyait une inflation à 2.6% et la réalisation sera à 2.1% L’inflation a baissé plus vite que prévu.
Le PLF 2025 prévoit une inflation à 1.8%.
Le HCFP considère cette prévision un peu élevée mais aussi soumise à incertitudes compte tenu des tensions qui pèsent sur les prix du pétrole
2-1-3 Déficit public
Le PLF 2024 prévoyait un déficit de 4.4% et la réalisation est prévue à 6%. C’est l’écart le plus important entre prévision et réalisation et qui a justifié de la part de la Commission Européenne l’ouverture d’une procédure établissant l’existence d’un déficit excessif avec demande de mesures correctives. Postérieurement, le 27 mars 2025, la Banque de France et l’INSEE revoient ce déficit à 5,8 % du PIB. C’est un moindre mal mais le chiffre reste calamiteux.
Le PLF 2025 prévoit une réduction du déficit à 5,4 %. Le principal levier pour y parvenir est un gain de 60 Mds€ composé de 40Mds€ de réduction de dépenses et 20 Mds€ de hausse des prélèvements obligatoires.
Le HCFP considère que la mise en œuvre sera difficile et qu’il y a un risque important que cette prévision soit dépassée.
2-1-4 La dette publique
Le PLF 2024 prévoyait une dette à 109.7% du PIB, la réalisation sera de 112.9%. Cet écart résulte mécaniquement de l’écart sur le déficit public.
Le PLF 2025 prévoit une augmentation de ce ratio à 114.7%.
Le HCFP note que la position d’endettement de la France s’est dégradée pour devenir le 3° pays le plus endetté de la zone euro derrière la Grèce et l’Italie.
Conclusion générale du HCFP
La soutenabilité à moyen terme des finances publiques appelle donc à une vigilance accrue et des efforts immédiats et soutenus dans la durée. La France doit désormais respecter la trajectoire du plan budgétaire et structurel à moyen terme pour garder le contrôle de ses finances publiques, maitriser son endettement tout en finançant les investissements prioritaires et en veillant à ne pas trop affecter son potentiel de croissance
A noter cependant que le 26 novembre, la Commission Européenne a validé le budget ainsi que la trajectoire conduisant à un déficit de 2.9% en 2029.
2-2 Les principales mesures fiscales : trouver 60 Mds€ d’économies
2-2-1 : Baisse des dépenses : 41.3 Mds€
- Baisse des dépenses de l’Etat : 21.5 Mds€
Ces baisses sont peu documentées
15 Mds € proviennent du gel des crédits ministériels à leur niveau 2024
5 Mds€ supplémentaires seront introduits par amendements lors de la discussion budgétaire
1.5 Mds€ sera imposé aux opérateurs de l’Etat
- Baisse des dépenses de la Sécurité Sociale : 14.8 Mds€
Cette baisse sera documentée dans l’analyse du PLFSS
- Baisse des dépenses des collectivités locales : 5 Mds€
3Mds€ : prélèvement sur les recettes des plus grandes collectivités (450) pour un fonds de précaution
1.2Md€ : non indexation de la TVA transférée
0.8 Md€ : réduction du fonds de compensation de la TVA (FCTVA)
2-2-2 : Hausse des recettes : 19.3 Mds€
- Sur les entreprises : 13.6Mds€
Contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises : 8 Md€
Dividende exceptionnel demandé à EDF : 2Md€
« Verdissement » de la fiscalité (billets d’avion, malus auto, énergies fossiles) : 1.8 Md€
Autres (fret maritime, suspension baisse CVAE, rachats d’actions : 1.8 Md€
- Sur les particuliers : 5.7 Md€
Hausse des accises de l’énergie : 3 Md€
Contribution temporaire sur les très hauts revenus : 2 Md€
Autres : 0.7 Md€
2-3 Les orientations par secteurs d’activité
2-3-1 : Les effectifs : baisse de 2200 emplois de fonctionnaires et assimilés
- En hausse : Armées : +700, Justice : +619, Enseignement supérieur : +294
- En baisse : Education : -2000, Travail : -973, Budget : – 505
Les ministères gagnants sont ceux qui ont une loi de programmation ; les effectifs du ministère de l’Intérieur qui pourtant ont une loi de programmation n’évoluent pas, mais ils avaient augmenté de 2300 en 2024.
2-3-2 : Les principales évolutions
- Le budget des armées poursuit sa hausse de 3.3% et atteint 2% du PIB
- Le budget de la Justice augmente mais il manque 487 M€ pour satisfaire aux besoins de la loi de programmation
- Le budget de la sécurité est en hausse de 3.5% pour suivre la forte progression des effectifs en 2024
2-4 La navette parlementaire
2-4-1 : Assemblée Nationale
Les députés ont, en première lecture, rejeté la partie « recettes » du projet de loi.
Le texte, tel qu’amendé par les députés, prévoyait une hausse d’impôts de 34,4 Md€ et un déficit du budget de l’État de 85 Md€ (contre 142 Md€ dans le texte initial). Il est très hétéroclite comme le souligne Jean René Cazeneuve (Renaissance » : « Il n’y a plus de cohérence. Un budget ne peut pas se résumer à une suite d’amendements votés les uns après les autres avec des alliances différentes ». La propension du NFP au recours à la fiscalité fiscale du NFP aidée par l’absentéisme des députés du socle commun a permis de faire passer certains amendements.
La partie « recettes » n’ayant pas été adoptée, l’examen du PLF s’est arrêté à l’Assemblée nationale et le projet de loi a été transmis dans sa version initiale au Sénat, enrichi de certains amendements retenus par le gouvernement.
2-4-2 : Sénat
Les sénateurs ont voté le volet « recettes » du PLF en première lecture le 1er décembre 2024.
Ils ont adopté plusieurs amendements sur la fiscalité notamment pour remplacer dès 2025 l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) en impôt sur la fortune improductive (comme sur les yachts, jets privés, bitcoins…), renforcer la nouvelle taxe sur les rachats d’actions et introduire un mécanisme « anti-évitement » pour la nouvelle contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises. Le taux de la taxe sur les transactions financières (TTF) a été relevé de 0,3% à 0,4%.
L’exonération fiscale et sociale sur les pourboires et le dispositif de monétisation des jours de réduction du temps de travail (RTT) ont été prolongés.
En matière d’énergie, ilsont, comme les députés avant eux, rejeté la hausse de l’accise sur l’électricitéau-delà de son niveau d’avant crise, soit 32 euros/MWh pour les particuliers.
En matière de transport, les véhicules électriques les plus lourds (les e-SUV) ont été inclus dans le périmètre du « malus poids ». Pour les véhicules hybrides, ce malus a été reporté par l’exécutif à 2027. Un autre amendement a créé une taxe annuelle pour inciter les entreprises à verdir leur flotte automobile. L’amendement du gouvernement qui alourdit la taxe de solidarité sur les billets d’avion (TSBA) a été adopté, mais ses barèmes réduits.
Plusieurs mesures ont aussi été introduites pour soutenir l’investissement en Nouvelle-Calédonie et exonérer de TVA tous les biens importés dans les départements et régions d’outre-mer.
Sur la question du logement, les sénateurs ont exonéré les dons d’argent consentis dans le cadre familial des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) sous certaines conditions et mis en place un dispositif transitoire dans le cadre de l’extinction du dispositif « Pinel ». De plus, le prêt à taux zéro (PTZ) a été rétabli sur tout le territoire, pour les logements neufs mais aussi anciens, pendant trois ans.
Enfin, les sénateurs ont allégé l’effort financier demandé aux collectivités locales. Les sénateurs ont également permis aux départements de relever le plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pendant trois ans.
Le 2 décembre 2024, les sénateurs ont commencé à discuter du « volet dépenses » du PLF avant que le gouvernement ne soit censuré par les députés le 4 décembre après que le gouvernement ait fait adopter le PLFSS par application de l’article 49-3. En conséquence, l’examen du projet de loi a été suspendu.
3- Le Projet de Loi Bayrou
En janvier 2025, François Bayrou a choisi de repartir du PLF déposé en 2024 là où les débats s’étaient arrêtés. L’objectif politique est d’éviter une nouvelle motion de censure au vu de la situation difficile engendrée par celle de décembre 2024. Pour cela
- les ambitions sont réduites en visant un de réduire le déficit à 5.4% et non 5% conduisant à une recherche d’économies de 50 Mds€ au lieu de 60.
- une concertation est engagée par le ministre de l’Economie et des Finances avec tous les groupes politiques, puis à la fin, plus particulièrement avec le parti socialiste.
3-1 Les nouveaux indicateurs
| Réel 2022 | Réel 2023 | Réel 2024 | B 2025 Barnier | B 2025 Bayrou | |
| Déficit public % PIB | 4.7 | 5.5 | 6.1 | 5.0 | 5.4 |
| Dette publique % PIB | 111.2 | 109.9 | 112.7 | 114.7 | 115.5 |
| Prélèvements obligatoires % PIB | 45.0 | 43.2 | 42.8 | 43.6 | 43.5 |
| Croissance % | 2.6 | 0.9 | 1.1 | 1.1 | 0.9 |
| Dépenses publiques % PIB | 58.4 | 56.4 | 56.6 | 56.4 | 56.8 |
| Taux d’inflation % | 5.2 | 4.9 | 2.0 | 1.8 | 1.4 |
- Le déficit accepté passe de 5% à 5.4% ce qui signifie que la recherche d’économies passe à 53Mds€
- La dette publique passe mécaniquement de 114,6 % prévu par le PLF Barnier à 115.5% du PIB. Cependant, l’impact moins important de l’inflation sur certains emprunts indexés permet de limiter la charge de la dette à 67.1Mds€ en 2025 contre 69.3 retenus dans le PLF Barnier.
- Le taux de croissance passe de 1.1% à 0.9%.
Selon le HCP cette révision à la baisse est trop optimiste et il table plutôt sur 0.7%.
- Le taux d’inflation est aussi revu à la baisse. Après 2.0% réalisé en 2024 et 1.8% prévu par Barnier, le budget Bayrou choisit 1.4%.
Pour le HCP ce niveau est plausible peut-être même un peu trop élevé.
Si le réel de l’inflation et du taux de croissance était celui du HCP, le déficit pourrait être plus élevé.
3-2 : La navette parlementaire
François Bayrou a repris le texte voté par le Sénat et l’a soumis à une Commission Mixte Paritaire (CMP) le vendredi 31 janvier
- Ce qui a été conservé
La contribution différentielle sur les hauts revenus, le malus renforcé sur les voitures thermiques, la fiscalité augmentée sur les rachats d’actions et les chaudières à gaz, la hausse sur la taxe des transactions financières, l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu, l’effort demandé aux collectivités locales
- Ce qui est modifié
La Contribution des grandes entreprises ainsi que la taxe sur le fret maritime sont ramenées de 2 ans à 1 an, la taxe sur les billets d’avion est diminuée. Le Service National Universel voit ses ressources diminuer, mais échappe à l’arrêt comme prévu dans la version du Sénat.
- Ce qui est abandonné
La suppression de 4000 postes à l’Education Nationale, la suppression des avantages des anciens Présidents de la République et Premiers Ministres, la suppression des crédits de l’Agence Bio.
3-3 : Les principales mesures fiscales : trouver 50 Mds€ d’économies
Les augmentations d’impôts
- Une contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises (CEBGE) est instituée pour un an (contre 2 ans initialement). Elle ciblera les quelque 400 entreprises qui réalisent un chiffre d’affaires d’au moins 1 Md€ et sont redevables de l’impôt sur les sociétés. Cette surtaxe devrait rapporter 8 Md€ au budget.
- Les grandes entreprises de fret maritime, en pratique l’armateur CMA-CGM, devront payer pendant un an une taxe exceptionnelle (500 millions d’euros attendus).
- Une « contribution différentielle » sur les hauts revenus (CDHR). Concrètement, un effort temporaire, sur une année, sera demandé aux ménages les plus aisés : les contribuables dont le revenu fiscal de référence dépasse les 250.000 euros (500.000 euros pour un couple) seront imposés à hauteur d’au moins 20%. Gain espéré : 2 milliards d’euros.
- Un malus renforcé sur l’achat de voitures thermiques, à partir du 1er mars. Le seuil de déclenchement (le niveau d’émission de CO2 à partir duquel on paye cette surtaxe) est fixé à 113 g/km de CO2, contre 118 g/km de CO2 jusqu’à présent.
- Le taux de TVA sur la fourniture et la pose des chaudières à gaz passe à 20%.
- La taxe sur les billets d’avion augmente, passant notamment de 2,63 euros à 7,30 euros pour un billet en classe économique vers la France ou l’Europe. Gain : 1Md€
- Le plafond des frais de notaires (les droits de mutation à titre onéreux ou DMTO), perçus par les départements, est relevé de 0,5 point pour l’achat d’un bien immobilier, sauf pour les primo-accédants à la propriété. (Les départements ont le choix de ne pas appliquer cette mesure)
- Le taux de la taxe sur les transactions financières (TTF) est porté de 0,3% à 0,4%. Cette hausse devrait ramener 600 millions d’euros.
- Une taxe sur les rachats d’actions est, par ailleurs, créée pour les entreprises ayant un recours croissant à cette pratique. Elle concernera les plus grandes entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse 1 Md€, pour leurs opérations réalisées entre mars 2024 et février 2025. Gain : 400M€
Les baisses de dépenses
- Les collectivités territoriales voient leurs efforts sur leurs dotations ramenées à 2.2 Mds € contre 5 dans le budget Barnier
- Les dépenses liées à l’écologie baissent de 14% dont 1.4Md€ sur le Fonds Vert qui finance les investissements dans la transition écologique pour les communes et 1Md€ sur MaPrimeRenov principal soutien de l’Etat dans la rénovation énergétique des bâtiments.
- Plusieurs ministères voient leurs budgets rabotés
- L’enseignement supérieur et la recherche baisse de 1Md€
- le budget de la culture baisse de 150M€
- L’aide au développement baisse de 1.2Md€
- Le budget de l’audiovisuel baisse de 80M€
- Le budget des sports baisse de 100M€
- Plusieurs programmes destinés à la jeunesse dont le service national universel et le service civique baissent de 90M€
Les autres mesures
- Le barème de l’impôt sur le revenu est indexé sur l’inflation, à hauteur de 1,8%. Sans cette mesure, un peu plus de 17 millions de foyers auraient vu leur impôt sur le revenu augmenter.
- Le prêt à taux zéro (PTZ) accessible aux primo-accédants est étendu à tout le territoire, sans distinction, pour l’achat dans le neuf,
Au total, la réduction du déficit est financée à hauteur de 60% par des baisses de dépenses et de 40% par des augmentations d’impôts (A noter que cette évaluation est contestée par le HCFP qui estime que la part des baisses de dépenses est en réalité plus faible)
3-4 Les grandes orientations
Globalement, le budget conçu par le Premier ministre, François Bayrou est moins rigoureux, que celui de son prédécesseur. De 6 % du produit intérieur brut (PIB) en 2024, il prévoit de ramener le déficit public à seulement 5,4 %, au lieu des 5 % visés par Michel Barnier.
L’effort pour y aboutir, lui, est réparti très différemment. Le gouvernement précédent comptait mettre la Sécurité sociale et les collectivités locales à contribution de façon assez forte. Ce n’est plus le cas. Cette fois, la réduction du déficit repose avant tout sur une hausse des prélèvements obligatoires, et sur une réduction bien plus marquée des dépenses de l’Etat.
Les perdants
La mission travail emploi a perdu 4 milliards d’euros, soit près de 17 % de son budget. Les primes pour l’apprentissage sont donc « recentrées », le dispositif des « emplois francs » en faveur des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville est abandonné.
Le plan France 2030 destiné à relancer la compétitivité de l’industrie voit ses crédits diminuer de 32 %v par rapport à 2024.
L’aide publique aux pays pauvres, perd 33% en 2025.
Les gagnants
La Défense avec une augmentation de 7% par rapport à 2024 (+ 3,3 Mds) soit 50,5 Mds € hors pensions, dans une trajectoire portée par la loi de programmation militaire (2024-2030) qui prévoit en 2030 le montant des crédits à 67,4 Mds €.
La Sécurité intérieure avec une augmentation de 2.7% par rapport à 2024
La Justice voit aussi son budget augmenter de 2.5% ce qui lui permet de suivre la trajectoire de la loi de programmation votée en 2023.
Sur les trente-trois missions budgétaires, une dizaine décroche malgré tout des hausses de crédits. Le cas de l’Education Nationale est particulier puisque la suppression de 4000 postes est annulée, mais à budget constant en crédits. A noter la création de 2000 postes d’accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH).
4-Conclusions
Compte tenu de l’absence de majorité, l’exercice revenait à répondre à des injonctions contradictoires : réduire le déficit et donc faires des économies et éviter la motion de censure. Difficile donc de qualifier le budget de bon ou mauvais
- D’un point de vue politique, le budget est très bon car il a évité l’effet catastrophique d’une nouvelle censure et de l’absence prolongée de budget.
- D’un point de vue financier, il est très mauvais car il laisse un déficit de 5.4% du PIB avec les forts intérêts à rembourser.
- D’un point de vue économique, il est mitigé voire insuffisant car d’une part, il fait porter les hausses d’impôts sur les entreprises avec le risque de freiner l’activité et, d’autre part, car les économies sont faites « au coup de rabot sans ligne directrice bien définie et sans l’engagement d’un processus de simplification
Néanmoins, la Commission européenne a reconnu les efforts du gouvernement français, considérant que le plan actuel maintient « un niveau d’ambition suffisant » pour assurer la stabilité budgétaire du pays tout en évitant des mesures trop drastiques susceptibles de freiner la croissance. Malgré cette validation, la France reste sous surveillance en raison de son niveau d’endettement élevé. Le pays est placé sous le régime de procédure de déficit excessif, aux côtés de sept autres Etats membres : la Belgique, la Hongrie, l’Italie, Malte, la Pologne, la Roumanie et la Slovaquie.
5-Essai d’Evaluation des mesures contenues dans la Loi de Finances 2025
Nous reprenons les 4 critères utilisés dans le travail « Bilan du Quinquennat d’Emmanuel Macron »
5-1 La loi de Finances correspond-elle aux promesses du candidat ?
Compte tenu des évolutions survenues depuis 2022, il n’est pas pertinent de se référer aux promesses du candidat Macron. Nous avons choisi de nous référer aux objectifs fixés par les 2 ministres Antoine Armand et Laurent Saint Martin lors de la présentation du PLF
- Préserver la croissance attendue à 1.1% en continuant à soutenir l’innovation
- Réduire la dette écologique
- Protéger le pouvoir d’achat des Français
- Assurer la sécurité de nos concitoyens
- Redresser les comptes publics.
La croissance visée n’est plus que de 0.9% avec un risque à 0.7% ; il contient d’autre part des mesures défavorables à l’innovation comme la réduction du budget de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche et des mesures défavorables à l’investissement comme la baisse des crédits affectés à France Relance.
Pour l’écologie, à côté des mesures de taxation des énergies fossiles (billets d’avion, TVA sur achat de chaudières à gaz, malus achat de voitures thermiques) il y a une réduction importante du « Fonds Vert » qui finance la transition écologique au niveau communal et du budget consacré à MaPrimeRénov’
Le pouvoir d’achat des salariés devrait augmenter compte tenu du différentiel entre l’évolution des salaires à 2.27% et l’inflation à 1.4%. Le pouvoir d’achat des retraités est maintenu.
L’exigence de sécurité est « budgétairement » tenue compte tenu de l’évolution positive des dotations des ministères régaliens.
Le redressement des comptes publics est trop faiblement amorcé.
5-2 La Loi de Finances marque-t-elle un progrès par rapport aux valeurs du Pacte Civique de créativité, justice, sobriété ?
Il y a peu de créativité, car la technique du rabot pour réduire les dépenses laisse peu de place à l’imagination. On n’a pas mis en œuvre des exercices de simplification des organisations et rationalisation des dépenses.
Le souci de justice et plus précisément, de justice fiscale est en partie entendu en ce sens que les principales taxes portent sur les grosses entreprises et sur les gros revenus.
5-3 La loi de Finances propose-t-elle une méthode satisfaisante pour la gestion du quotidien, la gestion des imprévus, la gestion des crises et l’éthique de l’action publique ?
Héritant d’une situation très difficile et instruit par l’échec du gouvernement Barnier, François Bayrou a choisi une autre méthode.
Le ministre de l’Économie et des Finances, Eric Lombard et la ministre des Comptes publics, Amélie de Montchalin, ont longuement discuté avec les groupes parlementaires ce qui a permis de modifier les dispositions initiales dont la suppression de 4000 postes à l’Education Nationale. Le Gouvernement a choisi en fin de parcours de privilégier la discussion avec le PS afin d’éviter la censure dans le cadre d’une adoption du PLF selon la procédure de l’article 49.3 de la Constitution.
Cette méthode qui préfigure peut-être la recherche de compromis constructifs au sein d’une Assemblée nationale sans majorité, s’est avérée, à ce stade, porteuse.
5-4 La Loi de Finances répond-il aux besoins à long terme de notre société et a-t-il contribué à résoudre nos faiblesses structurelles ?
L’objectif principal de cette Loi de Finances étant de ne pas provoquer une nouvelle crise politique générée par une nouvelle censure – on est loin du long terme – et, de ce fait, on ne peut pas dire qu’elle prépare l’avenir sauf une étape nécessaire et significative en faveur du budget des Armées. Il était difficile de faire autrement et il faut noter que l’Union Européenne a accepté la trajectoire proposée pour arriver à un déficit de 3% en 1929.
Le budget 2026 « devra être très différent » dit le Premier ministre qui parle de « reprendre sur une page blanche les politiques publiques ». C’est l’idée d’un budget « base zéro » qui remet en cause le socle des crédits acquis les années antérieures pour discuter de l’efficacité « au premier euro » et plus généralement de la dépense publique. Le ministre de l’Économie et des Finances, Eric Lombard, souhaite dès le démarrage de la procédure de préparation du budget 2026, lancer le dialogue avec les ministères mais aussi avec tous les groupes politiques pour avancer sur ce qui est perçu comme une faiblesse structurelle de l’action publique en France.
ANNEXE
Méthodologie des drapeaux
La présente annexe vise à présenter la méthodologie mise en place par l’Atelier Démocratie-Observatoire citoyen de la qualité démocratique (OCQD) pour apprécier le caractère démocratique d’un processus de décision.
L’appréciation porte principalement sur la conformité aux engagements du décideur, la qualité de la préparation des décisions, la franchise de la concertation, la clarté de la communication et la sincérité de l’évaluation. La méthode est assortie d’une présentation visuelle : les drapeaux de couleur.
Pourquoi cette méthode ?
Il s’agit d’examiner un processus sous l’angle de la qualité démocratique ; C’est évidemment l’objectif premier. Il s’agit aussi de synthétiser cet examen par une « notation drapeau », qui consiste à attribuer un élément visuel fort – un drapeau coloré – qui manifeste et résume l’opinion issue de cet examen :
La méthodologie décrite ci-dessous a été élaborée pour coter la qualité démocratique d’un processus de prise de décision quel qu’il soit, y compris celui de l’élaboration de la loi. Elle peut s’appliquer à d’autres décisions prises, avec le même objectif qui consiste davantage à privilégier la qualité du processus plutôt qu’à porter un jugement de fond sur la mesure en cours d’évaluation. Les deux aspects sont parfois étroitement imbriqués et la distinction est difficile à opérer.
La notation est une notation « brute » ou « de première analyse » notamment parce qu’elle ne comporte pas de recul temporel et qu’elle ne prend pas en compte des comparaisons avec d’autres processus du même domaine.
Pourquoi 4 drapeaux ?
Le visuel n’est pas l’essentiel de la méthode mais il n’est pas non plus un « gadget » car il assure une expression simple et directe de la qualité démocratique qui repose aussi largement sur un « ressenti ».
On dira très brièvement les raisons de deux choix :
Choix n° 1 : nombre pair ou impair de notations. Il y a plusieurs raisons de faire le choix d’un nombre pair, dont la principale est d’empêcher une notation médiane neutre. C’est le choix pragmatique de l’OCQD, mais ce n’est pas une obligation de principe.
Choix n° 2 : nombre exact de notations 2 ou 4 ou 6 ou plus. 2 est trop brutal et ne permet aucune nuance. À l’inverse 6 ou plus se révèle à l’expérience trop compliqué sans apporter des nuances pertinentes. Il reste donc à prendre 4 notations.
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