Le collectif Pacte civique de Lyon s’est livré à une analyse détaillée de l’action de la Métropole de Lyon au cours du mandat 2020-2026. Il entend ainsi fournir aux électeurs de mars prochain des éléments d’information et de réflexion leur permettant d’exercer leur « devoir électoral » de manière pertinente. Il a déjà, par le passé, contribué à l’information des électeurs, notamment aux élections municipales de 2014 et 2020, aux législatives de 2017 dans le Rhône, aux élections européennes de 2019.
Pourquoi l’observation de la Métropole de Lyon est-elle particulièrement intéressante ?
Plusieurs points justifient cet intérêt.
Les grandes métropoles telles que Grenoble-Alpes Métropole ou l’Eurométropole de Strasbourg (avec ses particularités alsaciennes) regroupent de nombreuses communes dans le cadre de la coopération intercommunale. Ce sont des « Établissements publics de coopération intercommunale » (EPCI) qui ne sont pas élus au suffrage universel direct, et n’ont donc pas d’autonomie politique.
La Métropole de Lyon, forte de ses 58 communes, d’une superficie de 534 km2, d’une population de plus de 1,4 million d’habitants, constitue un vaste territoire essentiellement urbain, l’équivalent de la Haute-Garonne, douzième département le plus peuplé de France.
Bien que l’exécutif de la Métropole de Lyon regroupe plusieurs formations de gauche (25 élus sur 150) aux côtés des écologistes, ceux-ci ont une influence prépondérante (59 élus sur 150) sur les politiques mises en œuvre. Le cas lyonnais illustre donc bien ce que peut être une gestion de grande envergure dirigée par les écologistes.
Un cas très particulier
Entre la création de la Courly (Communauté urbaine de Lyon) en 1969 et les premières élections « politiques » au suffrage universel direct de 2020, 50 ans se sont écoulés, marqués par une succession d’évolutions aboutissant à la structure actuelle de la Métropole, collectivité territoriale à part entière, qui possède à la fois les compétences d’une intercommunalité et celles d’un département.
Les élections « politiques » de 2020 ont marqué une nette prise d’autonomie de la Métropole, jusque-là très liée aux communes qui la composaient.
Rappelons ici que ces élections ont été très marquées par un Covid 19 particulièrement virulent (1er tour le 15 mars 2020, juste avant le 1er confinement ; 2nd tour, initialement prévu le 22 mars, reporté au 28 juin 2020). Les programmes des listes candidates ont été très marqués par les dangers de la période ; l’activité de l’exécutif, passablement entravée, n’a réellement démarré qu’avec le Plan pluriannuel d’investissements 2021-2026 (PPI), voté en janvier 2021.
Notre méthode d’évaluation
Après une description détaillée des principales mesures prises, politiques mises en œuvre, ainsi que de leurs conséquences lorsqu’il est possible de les évaluer, nous tentons une évaluation.
Sur chacun des aspects analysés, nous avons sélectionné quatre critères.
- L’exécutif métropolitain a-t-il tenu les promesses du candidat ?
- Les résultats marquent-ils un progrès dans la mise en œuvre des quatre valeurs du Pacte civique : créativité, sobriété, justice et fraternité ?
- Les actions menées sont-elles satisfaisantes en termes de démocratie et d’éthique de l’action publique ?
- L’action a-t-elle répondu aux besoins à long terme de la société : justice sociale, écologie, démocratie ?
Pour chacun des critères, nous formulons une évaluation, fondée sur les 4 valeurs du Pacte civique, en utilisant la méthode très visuelle des drapeaux de couleurs, selon une palette graduée d’évaluation : vert, jaune, orange, rouge.
- Drapeau vert : satisfaisant, voire très satisfaisant
- Drapeau jaune : globalement satisfaisant mais avec des réserves
- Drapeau orange : insatisfaisant, avec néanmoins des éléments positifs
- Drapeau rouge : franchement insatisfaisant, voire détestable.
L’étude complète et son résumé sont disponibles ici :
Observations commentées
Dix politiques publiques de la Métropole ont été examinées. Sur chacune d’entre elles, nous indiquons les points les plus remarquables.
Politique de solidarité
L’exécutif de la Métropole s’est donné les moyens d’une politique volontariste pour soutenir les publics les plus fragilesen augmentant, par rapport à ses prédécesseurs, la part des dépenses sociales dans le budget.
Parmi les principales innovations, citons le revenu de solidarité jeunes ; l’expérimentation du « RSA sous conditions » en renforçant, sans recourir aux contraintes et sanctions prévues par l’État, l’accompagnement des bénéficiaires ; la mise à l’abri accrue des personnes vulnérables grâce à l’agrandissement du parc de logements/hébergements et à des formes de logement provisoire innovantes.
2 drapeaux verts, 2 drapeaux jaunes
Politique de l’habitat et du logement
L’attractivité de l’agglomération lyonnaise, en termes d’emploi en particulier, se traduit par de fortes tensions en matière de logement, qui ne se sont pas traduites par des mesures cohérentes au niveau de l’État. Malgré des efforts concernant aussi bien les parcs publics que privés, un nombre de mesures nouvelles impressionnant et un budget important dans un contexte de crise nationale du logement, les objectifs ambitieux que s’est fixé l’exécutif ne seront pas tenus, tant en matière de logements sociaux, que de baux réels solidaires et de logements rénovés.
1 drapeau vert, 3 drapeaux jaunes
Politique d’urbanisme et de développement urbain
Les évolutions du PLU-H (plan local d’urbanisme et d’habitat) et des projets urbains mettent en évidence « le volontarisme » effectif de l’exécutif métropolitain, conforme aux engagements pris, notamment : l’augmentation de la part réservée au logement social dans les « secteurs de mixité sociale », l’accroissement de la superficie des zones agricoles ou naturelles et forestières, la protection d’espaces végétalisés ou boisés, lapréservation des ressources et espaces naturels, l’intensification de la production de logements, en particulier autour des secteurs les mieux desservis en transport en commun. La Métropole a maintenu depuis le début de mandat un niveau d’investissement important sur les grands projets urbains centraux déjà engagés et les grands projets de renouvellement urbain.
1 drapeau vert, 3 drapeaux jaunes
Politique de mobilité
L’objectif de l’exécutif était, dès le départ, très clair : limiter l’usage de l’automobile, faire de la Métropole une agglomération 100 % cyclable, développer le réseau de transport en commun.
L’engagement financier direct de la Métropole s’est trouvé en recul (-20 %) par rapport au mandat précédent, mais les investissements via SYTRAL Mobilités (l’autorité organisatrice des transports de la Métropole de Lyon et de la quasi-totalité du territoire du département du Rhône) ont doublé. Principales actions : rééquilibrage du partage de la voirie au détriment de l’automobile, développement inédit des voies cyclables et du stationnement des vélos, développement et modernisation des transports collectifs, multiplication des limitations de vitesse, poursuite et extension de la ZFE (Zone à faible émission), instauration (contestée) d’une Zone à trafic limité dans une partie de la presqu’île.
2 drapeaux verts, 2 drapeaux jaunes
Politique d’éducation
Les engagements de la Métropole ont été globalement tenus, en particulier en matière de construction et de modernisation des collèges, révélant quelques innovations (budget participatif, prévention de la déscolarisation). Un effort financier important a été fait pour développer le logement étudiant. La « communauté universitaire » a été soutenue via le nouveau schéma de développement universitaire Ambition 2030, qui a abouti notamment à la modernisation du campus Porte des Alpes à l’horizon 2026. L’engagement intitulé « Repas 100 % bio et 50 % d’origine locale » constituait plus un slogan mobilisateur qu’un projet chiffré. Il a inspiré des progrès importants dans les cantines des collèges (plus de produits frais et bruts, de bio, de local…).
2 drapeaux verts, 2 drapeaux jaunes
Politique culturelle
Les engagements de l’exécutif en 2020 étaient surtout centrés sur la « sortie à venir du Covid ». Les réalisations les plus visibles concernent « les Grandes Locos », nouveau lieu culturel dans un ancien technicentre SNCF, le développement de « Lugdunum » (musée et théâtre romain), le lancement de la création de la Cité internationale des arts du cirque (horizon 2028). A ces grandes réalisations, il faut ajouter de multiples soutiens et accompagnements plus diffus, en particulier en faveur des villes les plus éloignées de Lyon, concernant les bibliothèques, l’enseignement artistique, les évènements artistiques, la mise en valeur du patrimoine… A signaler : face à l’obligation de fortes économies budgétaires en 2025, l’exécutif a quelque peu « sacrifié » la culture au profit de la solidarité.
2 drapeaux jaunes
Gestion de l’eau et des déchets
La gestion de l’eau du Grand Lyon a été marquée par 2 décisions importantes : la création, au 1er janvier 2023, d’une régie publique dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière, remplaçant la gestion privée assurée par une filiale de Véolia ; une tarification sociale et environnementale innovante avec 3 tranches progressives de tarification, les 12 premiers m3 étant gratuits. Un « versement solidaire eau » est attribué aux personnes précaires.
En matière de déchets, le programme écologiste était clair : « Le meilleur déchet est celui qu’on ne produit pas ». Les évolutions les plus marquantes sont l’accélération de la collecte séparée des déchets alimentaires, la complémentarité public/privé (collecte en régie dans certaines communes, confiée au privé dans d’autres), la modernisation du parc de bennes à ordures ménagères et surtout la diminution générale des tonnages collectés. La valorisation énergétique ou sous forme de matière progresse, la mise en décharge diminue. Ces évolutions favorables s’appuient beaucoup sur l’information, la sensibilisation et l’accompagnement des usagers.
7 drapeaux verts, 1 drapeau jaune
La Métropole et son budget
La gestion budgétaire de l’exécutif a été très critiquée. Elle se caractérise par une augmentation constante, quasi-mécanique des dépenses de fonctionnement, en particulier des charges de personnel, et une baisse, qui pour l’instant n’est pas préoccupante, de la capacité d’autofinancement. L’encours de la dette a fluctué au cours du mandat tout en restant dans les limites prévues. Au niveau de l’investissement, la dépense réelle a subi un infléchissement en 2022 et 2023 mais est repartie à la hausse en 2024. Les recettes réelles d’investissement sont également en hausse régulière. Le contexte budgétaire national et les menaces qui pèsent sur les budgets des collectivités ont conduit l’exécutif à réduire en cours d’année une partie des investissements envisagés, notamment en 2025.
1 drapeau vert, 2 drapeaux jaunes
Métropole et démocratie
Le passage d’un fonctionnement fondé sur les communes à une autonomie politique ne s’est pas fait sans heurts, surtout en début de mandat. Mais le Sénat lui-même, en décembre 2022, à la suite d’une mission d’information sur le fonctionnement de la Métropole de Lyon, a considéré que la pertinence et l’efficacité de la Métropole étaient démontrées. Les relations avec les communes sont assurées par les 10 « Conférences territoriales des maires ». Autre élément de concertation, le site jeparticipe.grandlyon.com est d’une grande richesse et permet (les personnes pratiquant peu le numérique en étant malheureusement exclues) un vrai débat sur les projets envisagés. Le Conseil de développement constitue un lieu de débat collectif sur les enjeux des politiques de la Métropole. Innovation marquante, la Convention citoyenne métropolitaine pour le climat a réuni, au cours de cinq sessions de deux jours, un panel représentatif de la population de la Métropole, pour répondre à la question « Quelles doivent être les priorités pour guider l’adaptation de notre territoire à la chaleur ? ».
2 drapeaux verts, 1 drapeau jaune
Conclusion
Si on comptabilise les drapeaux attribués aux différentes politiques publiques menées par la Métropole, on remarque tout d’abord que seuls les drapeaux jaunes et verts ont été utilisés. Ce qui nous fournit un premier enseignement : les politiques de la Métropole ne sont jamais apparues en décalage avec les promesses, déplacées, mal choisies ou hors sujet. La proportion entre le jaune et le vert est remarquablement équilibrée : sur les 36 évaluations opérées, 18 relèvent du vert et 18 du jaune. D’où un deuxième enseignement : les politiques développées par la Métropole nous paraissent globalement satisfaisantes, même si elles ont été souvent critiquées pour leur aspect « dérangeant », pour la rupture qu’elles ont marquée par rapport aux pratiques antérieures. L’exécutif a sans doute manqué de tact et de pédagogie, en particulier vis à vis des maires en début de mandat.
Une autre réserve concerne la deuxième valeur cardinale du Pacte civique, la sobriété, nécessité historique écologiquement essentielle, en particulier en matière de lutte contre le dérèglement climatique.Nous nous étonnons que, bien que souvent mise en œuvre concrètement, elle n’ait pas pris une place plus importante dans la communication d’un exécutif majoritairement écologiste. L’examen que nous avons mené montre aussi que cette valeur est parfois passée au second plan, derrière celle, évidemment importante, de justice sociale.
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