- Un 49-3 « négocié », c’est nouveau !
- Un pas (timide) vers la culture du compromis ?
Le premier ministre, Sébastien Lecornu, avait annoncé à l’automne 2025 qu’il renonçait à l’article 49.3, de la Constitution qui permet au chef du gouvernement de faire adopter un texte sans vote par l’Assemblée nationale, sauf vote d’une motion de censure. A l’occasion du débat budgétaire, il est revenu sur sa promesse « avec regret et un peu d’amertume » a-t-il dit. Mais avait-il le choix ? Pour sortir de l’impasse budgétaire dans laquelle le jeu des surenchères des parlementaires a placé la loi de finances, l’autre voie était celle des ordonnances, vecteur normatif juridiquement périlleux, financièrement aléatoire et démocratiquement encore plus détestable que le 49-3.
Pourtant la méthode Lecornu avait marqué des points en obtenant le vote, en bonne et due forme, de la loi de financement de la Sécurité sociale. A la différence de ses prédécesseurs depuis 2022, le Premier ministre, en effet, après avoir renoncé à recourir au 49.3, a obtenu, chose rare, voire unique, sous la Ve République, un vote favorable en privilégiant la discussion parlementaire dans l’élaboration du budget de la Sécurité sociale.
En revanche, sa stratégie a échoué sur la loi de finances car voter le budget de la Nation signifie que, ceux qui le votent – à la différence de l’approbation du budget de la Sécurité sociale – sont considérés, à tort ou à raison, comme appartenant à la majorité. C’est le pas que les socialistes, dans le contexte électoral de 2026 et de 2027, n’ont pas souhaité faire. M. Lecornu a donc dû se résoudre, contrairement à l’engagement qu’il avait pris, à recourir à l’article 49.3 pour débloquer la situation.
Cependant, fait nouveau et remarquable, il s’agit d’un « 49.3 négocié ». Jusqu’au dernier moment son texte a été largement remanié par les discussions avec certains groupes parlementaires, souvent hors du Parlement.
Le budget de compromis négocié pour l’essentiel, avec le Parti socialiste se veut ainsi, plus juste, dans la mesure où l’effort demandé pour redresser les comptes publics pèse un peu moins sur les particuliers et un peu plus sur les entreprises, surtout les grandes, les plus profitables. Dans la nouvelle version du budget, forcément différente de celle déposée par l’exécutif mi-octobre 2025 au Parlement, le poids de la charge fiscale n’est que peu changé par rapport à la version initiale, mais il est réparti autrement.
Il est instructif de suivre le mouvement des recettes et des dépenses.
Plus de recettes fiscales. En 2026, les prélèvements obligatoires devraient atteindre 43,9 % du produit intérieur brut (PIB), selon la nouvelle version du budget qui, selon toute probabilité, sera définitivement adopté dans les premiers jours de février. Ce taux révèle un alourdissement des impôts pour la 2ème année consécutive. Ceux-ci représentaient 42,8 % de la richesse nationale en 2024.
Si par rapport au budget initial du Gouvernement, ce budget de compromis ne comporte pas de prélèvements obligatoires plus élevés. Il n’y a aucune augmentation d’impôt pour les ménages y compris d’une part pour les plus riches, en rappelant que la contribution hauts revenus, prévu par le Gouvernement Barnier, a rapporté en 2025 beaucoup moins qu’espéré (moins de 500millions d’€ au lieu de 1,9 Md), du fait de l’optimisation habile des contribuables concernés), et d’autre part pour les retraités (maintien de l’abattement de 10% pour « frais professionnels »).
En revanche, la surtaxe sur les bénéfices des grandes entreprises est presque doublée, passant de 4 milliards d’euros dans la version initiale du gouvernement à 7,3 milliards d’euros dans celle définitive. De même, l’allègement promis de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVA, un impôt visant l’industrie, est abandonné. Les entreprises se trouvent davantage mises à contribution par la nouvelle donne.
Plus de dépenses publiques. Les négociations avec le groupe socialiste en échange de la non-censure se traduisent par une hausse accentuée des dépenses publiques de 37 milliards, au lieu des 29 milliards envisagés en octobre. Hors inflation, la dépense publique progresse ainsi de 0,8 %, à la place du 0,3 % inclus dans la première copie. Sébastien Lecornu a notamment accepté d’augmenter la prime d’activité versée aux salariés les moins favorisés, de revaloriser certaines prestations sociales, ou encore de créer 2 000 emplois pour accompagner les élèves en situation de handicap dans l’éducation nationale.
Malgré ces coûts, les dépenses publiques devraient croître un peu moins vite que l’économie dans son ensemble.
Plus de déficit et de dette ; Sébastien Lecornu accepte un déficit de 5 % du PIB en 2026, contre 5,4 % attendus en 2025. Cependant, la baisse est presque deux fois moindre que celle visée initialement par le gouvernement en octobre (4,7%), bien que celui-ci, in fine, estime que cette diminution du déficit demeure « en ligne avec la trajectoire de retour sous les 3 % à l’horizon 2029 », même si beaucoup d’économistes en doutent.
Conséquence logique du déficit accru : la France va devoir s’endetter plus que prévu. La dette publique, au lieu de monter à 117,9 % du PIB, devrait plutôt culminer à 118,2 % fin 2026. Le seul paiement des intérêts sur cette dette va augmenter de 7 milliards d’euros, cette année. De ce point de vue, c’est un échec patent
A ce stade de l’analyse du Budget pour 2026, le Pacte civique souhaite revenir sur deux séries de mesures qu’il juge emblématiques du compromis trouvé.
En recette, la décision de non seulement maintenir mais faire progresser la surtaxe dite « exceptionnelle » sur les bénéfices des grandes entreprises, contredit la politique de l’offre, « pro-entreprises », menée depuis le premier quinquennat d’Emmanuel Macron[1]. Elle a été jugée nécessaire à la fois pour obtenir le soutien des socialistes et pour maintenir le déficit dans des limites raisonnables. Dans le budget de 2025 du gouvernement Bayrou, elle avait été fixée à 8 milliards d’euros, et ne devait durer qu’une année. Elle avait été fixée à 4 milliards d’euros dans le projet initial de Sébastien Lecornu. Elle restera pratiquement au même niveau qu’en 2025 (un peu moins de 8 milliards). Seule modification : cette ponction sera concentrée sur les 300 plus grandes entreprises, au lieu de 400 dans la version 2025, afin de ne pas pénaliser celles de taille intermédiaire.
Dans la même perspective, la baisse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, un impôt de production très décrié par le patronat, est abandonnée, au moins provisoirement. Les conditions d’accès au pacte Dutreil – dispositif, qui allège considérablement la fiscalité sur la transmission des entreprises et qui est utilisé depuis des années par certains chefs d’entreprise pour transmettre également des biens personnels hors impôt, sont resserrées. Cette niche fiscale, dénoncée par la Cour des comptes, restera toutefois très coûteuse pour les finances publiques.
En dépenses, faire en sorte que « le travail paie plus ». Parmi les mesures que Sébastien Lecornu a prises afin d’éviter une potentielle censure du budget, l’une d’elles est au cœur du compromis trouvé et vise à améliorer le pouvoir d’achat d’une partie des salariés modestes. Elle se traduit par une hausse significative de la prime d’activité – un complément de ressources octroyé à ceux qui se trouvent en bas de l’échelle des revenus alors qu’ils occupent un poste. C’était une demande prioritaire du Parti socialiste.
Dans la version initiale du projet de loi de finances pour 2026, il était prévu un recentrage de la prime d’activité sur les travailleurs du bas de l’échelle. « Il faut le reconnaître, c’était une erreur », a dit le Premier ministre lorsqu’il a présenté la nouvelle mesure. Le dispositif est nettement renforcé puisque plus de 3 millions de ménages, gagnant aujourd’hui entre 1 smic et 1,4 smic, vont bénéficier en moyenne de 50 euros supplémentaires par mois pour un coût d’environ 2 milliards d’euros en année pleine. Les organisations syndicales auraient préféré une autre mesure : celle d’une augmentation générale des salaires, notamment un coup de pouce au smic : une décision à la main de l’Etat, qui n’aurait rien coûté aux finances publiques et qui aurait même stimulé les rentrées de cotisations ainsi que les recettes fiscales. Cependant, au total, cette mesure est jugée comme particulièrement bienvenue
Que conclure de cet épisode ?
La France disposera d’une loi de finances pour 2026. Rien n’eût été plus désolant et – disons-le – plus désastreux, si nous n’avions pas eu de budget et si nous avions été ainsi placés dans l’obligation de vivre des expédients de 2025 reconduits en 2026 avec deux conséquences parmi tant d’autres : pas d’augmentation des crédits de la Défense si nécessaires dans la période actuelle, pas de revalorisation des tranches d’imposition provoquant l’entrée dans le champ de l’imposition des centaines de milliers de foyers qui, jusqu’à présent, en étaient exonérés.
Face aux désordres du monde, aux besoins d’Europe, à la guerre commerciale généralisée, nos parlementaires, sous le regard inquiet des citoyens dans un climat international anxiogène, n’ont pas réussi pendant plus de trois mois et plusieurs centaines d’heures de débats à faire les compromis nécessaires sur le texte crucial qu’est le projet de loi de finances. Il a fallu que le gouvernement ait recours au 49,3. Ceci aurait pu être évité, soit par une négociation préalable au dépôt du projet de loi de finances, soit par une fixation en commun de lignes rouges des uns et des autres permettant de baliser la discussion parlementaire et le jeu complexe des amendements. Dans ces conditions, les parlementaires ont fini par demander la mise en œuvre du 49-3 : ils ont préféré ne pas voter contre plutôt que voter pour, redonnant au gouvernement les clés qu’il leur avait pourtant laissé.
L’esprit de responsabilité qui, malgré tout, a, en définitive, prévalu et les concessions réciproques nécessaires pour assurer une non-censure par les socialistes et le parti Les Républicains lors de l’engagement du 49-3, sont-elles les prémices d’une culture de compromis qui fait tant défaut à notre parlementarisme fracturé ? On peut le penser et même le souhaiter. Mais il reste beaucoup de chemin à parcourir pour changer en profondeur la culture politique française.
Le déficit continue de croître et la dette augmente. Une part de plus en plus importante du budget sert à rembourser la dette au lieu d’améliorer le fonctionnement des services publics et de financer les investissements d’avenir. De plus cela affaiblit la position de la France en Europe et dans les relations internationales.
Les questions essentielles pour le pays, notamment celles sur les contributions des plus riches, sur les économies à faire, sur les investissements de long terme à réaliser, sur la fiscalité des entreprises, ne peuvent pas continuer à être éludées dans l’attente d’une élection présidentielle qui risque de ne rien résoudre par elle-même. Le Pacte civique plaide pour que des accords de compromis soient bâtis sur les grands enjeux. Ceux-ci sont bien connus et largement documentés : la défense, la transition écologique, la revalorisation du travail, la sauvegarde raisonnée du système de retraite basé sur la répartition, la place à donner à l’école, à la santé, à la recherche, à la culture et à notre jeunesse qu’il faut arrêter de désespérer d’un monde meilleur.
[1] En fait, la politique de l’offre a été accompagnée, « en même temps », d’une politique de la demande, via le déficit budgétaire
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